20120401-強拆為何違憲?-論多數決與多數暴力

2012年3月28日台北市政府發動公權力強拆不願加入文林苑都更案的王家祖厝,但卻言之鑿鑿辯稱是「迫不得已的依法行政」,然而北市府若是完全依法行政、能就公益立場站得住腳,那為何此事會引發如此大的社會反彈與民意反饋,兼且多位具有深厚法學素養的北市顧問們要悲憤請辭以明志?有鑑於目前網路上許多與建築法規、都市規劃相關的專業分析文已然非常充足,我想透過此文發抒的只有一個在討論文章裡常被忽略,或是在討論串裡被簡陋一筆帶過的重要觀點,那就是「法治基礎下多數決與多數暴力的本質差異是什麼?」,更白話的說法就是「民主社會下什麼事可以用多數決來決定,什麼事卻不能用多數決來做決定?」

人性尊嚴與核心基本權利的保護不能完全適用多數決

許多人直觀的認為民主政治=投票=多數決,但忘了在公民教育裡朗朗上口的基本口號是「服從多數、尊重少數」。如果民主政治真的可以簡約為「多數決」,那麼何必「尊重少數」?可惜的是、多數人錯誤認知到的民主政治只殘留前半部的「服從多數、諂奉權勢」,但對如何「尊重少數、保障尊嚴」卻常常選擇性的忽略。是的、我國的憲法是保障基本權利的,所以憲法§23條明示:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」許多人從這條條文做形式上觀察,就謬誤認知「都市更新條例是法律,以法律便可以限制人民的自由權利。」但卻沒有想到,要以法律限制人民自由權利,仍然必須符合「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要」的前提才可以,但從文林苑都更案裡,實在看不出來是依照上列哪一個法定前提,發動都市更新惡法來限制被拆除戶固有的居住權利與自由。

再者、從近代法治國保障人民基本權利的根本架構來看,牽涉到人性尊嚴與核心基本權利保障的狀況時,是不該粗糙的直接以「多數決」的機制來處理這樣的議題的。畢竟、不是任何的自由權利都可以被量化般的逐項議價,這個重要觀念在二次戰後以德國法學家Gustav Radbruch的Radbruch formula(http://en.wikipedia.org/wiki/Radbruch_formula)為濫觴,其指出具有法律外觀的規範原則上具有法律的效力,然而、若是此規範的內容顯失公正,並對於人性尊嚴與人民核心權利產生侵害,則其縱有法之外觀,也不能被認為是一個實質有效而必定要被遵守的法律。就此原則來看,現行的都市更新條例便是此種性質的惡劣規範!

現行都市更新條例的程序顯失公正並且侵害人民核心權利

顯失公正可以從以下三項要點來觀察,一為程序不週延、造成建商與拒更戶地位不對等與武器不對等;二為多數案例失卻公共利益之必要的前提;三為公法遁入私法,任由建商代行本由行政官署才能執行的公權力。所謂程序不週延,可以從公告通知制度的濫用觀之,按一般司法文書之送達,是要透過一次投遞簽收不成、二次投遞簽收不成,然後才可以轉而寄存送達地之自治或警察機關來擬制送達,並等候十日之後生效,而這樣的嚴謹態度並沒有辦法從文林苑都更案看到,而若是通知制度都不嚴謹,實在讓人很難相信其他的都更流程具有程序正義,建商與一般拒更戶就都更事務的地位與知識本已不對等,若是程序也不週延,那麼這樣的流程產生出來的結果自然沒有公正性可言。再者、論以都更案所需要公共利益,並不是僅僅以「房舍老舊亟待更新」便已足夠!國外許多都更案之所以可以在大家都同意且有共識的前提下進行,多半是因為該地房產已因天災、地變、戰禍而有危安之虞,但若因房屋老舊有礙觀瞻而強制劃入都更計畫予以更新,這算是什麼「公共利益」?再者、新舊美醜這是主觀認定,就像冷熱一般是如人飲水冷暖自知,政府立法依法當然必須要以客觀認定為依歸,若是能檢具拒遷戶房屋已因肇生危安因素,或地層下陷、或防震系數不足的理由,此種都更計劃之推動,才是真能符合「公共利益」前提的案件。最後、都更規劃涉及大量的有價物轉換及公務強制力的介入,但整個都更規劃上卻是委由建商統籌大部份事務,這是標準公法遁入私法的作為,按一般行政行為若是從公部門推動,則其必須符合各項法律原則的規制,例如利益迴避原則、程序公開原則,而若從事公務行政的執事人員犯法,往往刑法上還有配套的責任加重機制,但現行都市更新條例將大部份事務委由建商進行籌劃,卻沒有相應嚴格的查察與監督機制,從制度面來看、這是將公法義務轉嫁私法行為的行政怠惰。

而至於人民的居住權利是否為核心權利,我想這部份是沒有太大的爭議。現代法治國的居住權利,是由1215年英國大憲章的訂立開始得到確立,當時英王簽署此份文件,特別述明若未經法律審判,即使其貴為國君,則其下貴族領主的合法領地,也不能被恣意剝奪。其後、隨著民主化的深根及權利的下放,這樣的觀念被落實到一般國民的住所自由權及財產權,而這樣的觀念也為世界各國在民主化的過程中廣為吸納,也因為這樣、我國憲法第10條及第15條也明文保障人民的居住自由與財產權,所以居住權利是否為憲法保障的核心權利,就歷史的脈絡、法制的架構來分析,實在是毋庸置疑,但透過文林苑都更案的觀察,它卻是不公不義的被跨過憲法保障的位階,而被不具程序正義與公正性的都更惡法所凌駕了。

保障多數人的權益但也不能戕害少數人的核心價值

我認為,民主法治社會,大抵就是大家捐輸出自己一部份的權利,然後獲取一個「大致平等」的發展基礎,而雖然因此必須要和大環境妥協,但至少不會被剝奪一般生活的基本尊嚴和核心權利。這就像是交通規則一般,紅燈停、綠燈行,而雖然遵守交通規則來用路行車其實是降低效率的行為,但只要人人都遵守交通規則的話,那大家都可以平安而順利的到達目的地。民主政治的本質,求的是分權而制衡,從而保障每個成員的基本權利不受單一強權所迫害,而不是單單的追求行政效率,若真的為求行政效率,其實歷史上獨裁政權的施政效率都是大大優於多數的民主政體,然而絕對的權力必然轉化為腐敗,所以民智大開之後、如今世上多數的政體都向民主政治來轉變,而為了取得共識,民主政治下多數的事務採取公開論理與多數決的方式來處理,是不得不然的運作機制,但關於國民人性尊嚴與核心權利的保障,是絕不該輕易的被進行簡約量化的。否則、眾日殺之則殺之?這不是民主社會,而是暴民社會,而此種將多數決無限上綱的法律規範,也只是徒具法之外觀,而不能被認為真的具有法的實質內涵!

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